「一中政策」的由來與二戰後的國共鬥爭有關。對台灣外部而言，當時蔣介石政權與中華人民共和國都同意世界只有一個中國，但互爭這個中國的代表權。對台灣內部而言，「一中政策」又與中國法統神話有關。因為如果拒斥「一中」，則自稱代表全中國的法統神話就自然破滅，隨之而來的是所有隨蔣介石自來台號稱代表大陸的民代就必須全數退職，國會就必須全面改選，這會根本撼動蔣政權在台灣威權統治的正當性。因此在美國仍承認台灣(中華民國)時，「一中」就已經與台灣民主對立了。

而在五十年後的今天，「一中政策」則成為台灣國際參與的關鍵障礙。一方面「一中」在民主化的台灣沒有市場。在沒有透過民主程序獲得人民同意下，任何台灣的國家領導人都沒有權力宣稱台灣能接受「一中」。而另一方面，如果台灣的國際參與在全球化時代的今天持續被排除，台灣的永續生存與民主發展將會出現根本的危機。台灣今天尋求國際參與，已經不是向外展現台灣的國際尊嚴，而是為了維持生存所展開的殊死鬥爭。我們目前的處境是退此一步，絕無死所。面臨台灣生存被窒息的危機，「一中政策」有處理的必要。

正因為如此，我們必須對「一中政策」的歷史由來、法理論證、在各個國家與國際組織的實踐實況，有清楚的了解，並對「一中政策」內涵的矛盾與可能拉開的空間有所掌握，對於「一中政策」與台灣民主的關係也要仔細釐清，並要了解「一中政策」與目前亞太戰略發展趨勢有何矛盾之處。相信這會有助於台灣提出一個務實的「一中政策」應對策略。

國際孤立台灣元凶

既然「一中政策」與台灣發生關係，是與二次世界大戰後的一系列國際事件有關，所以釐清自1945－1952這一段期間與台灣有關的國際事件與國際規約，就成為最基本的工作。這牽涉到兩個問題。第一個問題是日本簽署的二戰和平條約中，是如何放棄台灣的。美國國務院在一九五O年代的「台灣地位未定論」就是對這個問題的研究結果。

第二個問題則與國共鬥爭所牽連出的「中國代表權」問題有關。在蔣政權時代，因為蔣與中華人民共和國互爭中國代表權，在「漢賊不兩立」的招牌下，失去了許多外交的機會。根據彭明敏資政與黃昭堂顧問合著之『台灣在國際法上的地位』一書中指出，「誰代表台灣」開始捲進「中國代表權」問題的漩渦，是在一九七O年的中國－加拿大建交談判開始出現。在之前，還沒有看到中華人民共和國與其他國家的建交公報中，有出現有關台灣的字句。

自此以後，在與包括義大利、比利時、祕魯、冰島、日本、澳洲等國家建交時，都出現有關台灣地位的條款，而各國的反應也不完全一樣，從『留意TakeNoteOf』、『認知Acknowledge』、『了解與尊重UnderstandandRespect』等，不一而足。而會有這樣的差別又與『台灣地位未定』的國際認知有關。而這一點也可以由一九七一年十月二十五日聯合國有關中華人民共和國取代中華民國的席次的辯論可以看出，即使在當時已經承認中華人民共和國的國家，如奈及利亞、茅利塔尼亞、荷蘭、突尼西亞等，都在發言中指出，支持中華人民共和國取代中華民國在安理會的席次，並不意味台灣是屬於中華人民共和國的。

因此有關『一中政策』的法理研究，我們需要先搞清楚在二戰期間到戰後有關的國際宣告、聲明、條約等的法律效力，以及自一九五一年『舊金山和約』及以後相關條文的歷史過程與法律地位，和各國在條文中所展示的立場。另一個值得關注的問題，是中國是在什麼樣的考慮下，接受建交公報有關台灣部分對方使用「留意」、「認知」、「了解與尊重」等語言。

瞭解各國解讀異同

如果我們比較一下美、日、歐盟的「一中政策」。以美國而言，陳文賢教授在研究系列專文中有表示，美國「一中政策」的濫觴來自一九七二年的「上海公報」，而其後還包括一九七八「美中建交公報」、一九七九「台灣關係法」、一九八二的「八一七公報」、六大保證等。美國「一中政策」的重點在於維持台海的和平與穩定，反對任何一方片面改變現狀，並要求以和平方式解決歧見。

至於日本方面，因為日本的官方立場是根據「舊金山合約」之故，所以對台政策無法對台灣主權下評論，因此日本對台政策指導原則不是「一中」，其「一中」指的是誰代表中國。而去年年底當報上揭露日本外務省中國課策動日方對台灣舉行公投表示意見時，前日本駐中國大使谷野作太郎，即公開表示外務省作法與日本傳統對台政策不符。

至於歐盟是否存在一個「歐盟的一中政策」呢？根據吳志中教授在研究系列專文中表示，歐盟並沒有就「一中政策」進行過討論，頂多只能算是歐盟各成員國政府根據自己本國的「一中」而產生的共識。姑不論各國的「一中」標準存在差異，這個「一中」共識，似乎也沒處理到台灣代表權的問題。

實際上，「一中政策」在美、日、歐盟等也有不同的實踐方式，如美國認為支持台灣成為世衛觀察員不違反其「一中政策」，而歐盟官員則表示其「一中政策」使其無法支持台灣加入世衛組織。日前新加坡副總理李顯龍訪台時，也表示其訪台與新加坡的「一中政策」沒有衝突。在世界各國動輒祭出「一中政策」表示對台灣的要求愛莫能助的情形下，我們就必須先了解各國的「一中政策」為何、有無具體文字？並比較每個國家的具體做法，我們才能清楚在現有的架構下存在何種空間，以及建立提昇關係的務實策略等。

戳破一中國王新衣

國際組織是台灣國際參與的重要一環，尤其在全球化的今天，台灣參與國際已經不再是國際尊嚴的表現，而是國際生存的鬥爭。但是參與多邊組織的最大障礙恐怕還是「一中」。但問題是「一中政策」是否是以國家為單位國際組織的常規？以及國際組織的「一中」表示什麼？

根據李明峻教授在其研究系列專文中指出，包括聯合國在內的許多國際組織，也並未就台灣的法律地位作出台灣是中國的一部分之明確決定。聯合國確定了中華人民共和國取代中華民國代表中國的位置，但不表示中華人民共和國在聯合國代表台灣。而在聯合國有關的其他機構中，中華人民共和國也並未完全就「一中原則」參與組織。更不要提在其他非聯合國的國際組織中，也並未完全遵循所謂的「一中原則」。

從這裡我們可以了解到，當國際組織習慣性的以「一中」為說詞搪塞台灣的參與要求時，我們先別急著爭論或洩氣，而應該把國際組織的規約與實踐特點弄清楚，因為國際組織除非經過會員大會決議，否則秘書處自己是不能有政策的(如世界衛生組織)，更遑論有「一中政策」。而「一中」也未必是國際組織實踐的通則。這種種問題值得吾人進一步的研究與釐清。

台灣民主化影響深遠

此外，在談到「一中政策」時，國際上較親中的論者發展了一種說法。認為是「一中政策」穩定了台海情勢，賜與台灣一個有利於民主發展的外在環境，隨後導致台灣在八十年代中期以後的民主改革。根據這個邏輯，與「一中」相衝突的是民粹，因為這會引發中國入侵而摧毀民主體制，而唯有符合「一中」的才是真民主。因此必須對台灣的民主發展設限。

薛化元教授在研究系列專文中，分析中美建交前的台灣民主運動發現，是擔心在「一中」下國際情勢可能導致中華人民共和國領有台灣，所以包括來自大陸的雷震，以及在地的台灣基督長老教會，分別提出建立「中華台灣民主國」以及「住民自決」等主張。換句話說，是在「一中」成為國際主流後，『為了避免台灣被中華人民共和國併吞，台灣主體性思想在台灣逐漸發展，要求成立獨立於中華人民共和國之外主權國家的主張，終於明朗化。』。所以『一中政策』是以造成台灣住民擔心被吞併的方式，加速了台灣主體性思想的發展，進而催化了民主。這與『一中』是促成台海穩定而營造民主的說法，剛好背道而馳。

因此我們更要了解『一中』是在何種狀況下影響台灣民主的進程，以及台灣民主的發展又對『一中』的基柱造成何種衝擊。而台灣民主化的結果，又在國際法規中創造了一個什麼機會與挑戰？『一中』與台灣民主的關係，也是現階段我們亟須處理的問題。最後，『一中政策』除了法理、台灣的國際參與、以及與民主化有關外，還有戰略安全的意涵，而這與中國對台灣的領土主張與軍事威脅有關。在軍事安全層次上，是『美－中－台』在台海問題的互動，而結果更影響整個亞太區域安全。因此日本外交事務評論家岡崎久彥大使曾指出，比較朝鮮半島與台灣可發現，朝鮮半島是個局部問題，但是台灣卻是全球性問題。由此可看到台灣的重要性。

陳文賢教授在系列專文中指出，針對『一中政策』的討論與作為，台灣要由國際現實政治來取得策略的靈感，了解美國的國家利益與台灣的目標間，有何交集與分歧，美國又會面對哪些挫折與困難，這都是台灣在進行台海戰略管理時，要處理的關鍵問題。

政策應符戰略現實

由於『一中政策』是個手段而不是目的。因此有關『一中政策』的討論，可能是在二十一世紀的今天，台灣到底期待何種台海政策。不管討論結果是不是要推翻『一中』，我們應該在區域的架構下，根據我們對亞太安全趨勢的理解，發展出何種戰略秩序有利於亞太地區的論述，以及台海政策在這個架構之下的位置。基本上這個台海政策必須認清，台灣民主化以及中國崛起這兩個現實，是政策的前提而不是問題。在這樣的基礎下發展新的台海政策。

『一中政策』在台海的安全管理上已經出現能否持續的危機，但是如果沒有可行的替代架構，『一中政策』只會持續下去，台灣不能僅抱怨『一中政策』所造成的對台束縛，而要前瞻性的建立能促進亞太積極和平的替代措施。這個問題難度極高，但我們無法迴避。套用一句南韓前總統金大中的名言－『歷史正在向我們發問』。在今天「一中」問題正在逼問這一代的台灣子民，而歷史也會裁判這一代台灣子民所作的回答。（作者為台灣智庫國際事務部主任） .....2004-08-03【台灣日報】